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山水林田湖草生态保护修复的路径探索
日期:2019-04-08
来源:"学习强国”学习平台 中国生态文明作者:张惠远 李圆圆 冯丹阳 郝海广 2019-04-05
 
       为贯彻落实党中央、国务院关于开展山水林田湖草生态保护的部署要求,财政部、原国土资源部、原环境保护部联合印发了《关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知》,分三批次开展山水林田湖草生态保护修复工程试点。工程区域主要是关系国家生态安全格局和永续发展的核心区域,如黄土高原、青藏高原、川滇生态屏障、京津冀水源涵养区、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带等,与国家“两屏三带”生态安全战略格局和国家重点生态功能区分布相契合,体现了保障国家生态安全的基本要求。工程项目内容涵盖了矿山生态系统修复治理、水环境综合治理、农田整治、退化污染土地修复治理、森林草原生态系统修复治理、湖泊湿地近海海域生态修复、生物多样性保护等类型,目的在于解决环境污染、水土流失、生物多样性减少、农田质量低、人居环境恶化等突出生态环境问题。
       生态保护修复工程是维护和提升生态系统功能和环境质量的重要手段,必须长期坚持,持续实施。今后生态保护修复工程实施,需要深入贯彻落实“山水林田湖草是一个生命共同体”重要理念,推广试点工程成功经验和实践模式,全方位推进国土空间的生态保护修复。
 
       一、深入落实“山水林田湖草是一个生命共同体”理念
       要将“山水林田湖草是一个生命共同体”理念贯穿到生态保护修复工程的方案设计、实施监管、成效评价等各环节。
       一是以调整和优化生态系统结构为手段统筹各要素保护修复。一个区域的生态系统包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、荒漠等各要素,是多要素的复合生态系统。因此,生态保护修复工程的设计和实施,首先需要摸清各类生态要素在区域复合系统中的作用,进而按照生态学的基本原理,强调格局与过程集成,通过优化各类生态要素、生态系统的格局,构建合理的斑块、基质、廊道,在流域、区域范围内进行集成,发挥最大的生态保护效应。
       二是以提升生态系统服务功能和环境质量为目标谋划工程内容。生态系统服务是人类从生态系统中所获得的各种惠益,是联系生态系统过程与社会福祉的重要纽带。生态保护修复工程要优先解决影响人民群众生产、生活的突出生态环境问题,将良好生态环境提升到事关重大公共服务、重要民生福祉的高度,通过工程实施,提供更多优质生态产品,不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。
       三是以自然规律为准则开展保护修复。山水林田湖草各自然要素之间通过物质运动及能量转移,形成互为依存、互相作用的复杂关系,使之有机地构成一个生命共同体。对某一要素的破坏常常引起其他要素的链锁式反应。生态系统本身具有抗干扰能力、自我恢复能力,但是如果人类社会对生态系统的破坏和干扰超出这一能力,生态系统将发生不可逆转的退化。生态保护修复要在研究判别生态系统关系的基础上,顺应自然规律,发挥自然力量,辅以限制人为开发、人工修复措施,实现良好生态系统的保护和受损生态系统的修复。
       四是以实现人与自然和谐共生可持续发展为标准评定工程成效。山水林田湖草是一个生命共同体,人与自然也是一个生命共同体。生态环境具有生态价值和经济价值双重属性,人类社会的发展必须尊重自然、保护自然,并最终依赖自然实现发展。生态保护修复工程的实施,要协调生态环境保护修复与经济社会发展的关系,按照绿色发展理念,破解发展难题,不断探索绿水青山转化成金山银山的路径方法,走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的生态文明之路。
 
       二、试点地区的成功探索
       从2016年开展第一批试点以来,各地区深入贯彻落实“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念,精心设计本区域生态保护修复工程项目,制定了可量化可考核的目标指标,并且在体制机制方面大力探索创新,为山水林田湖草生态保护修复工程的全面开展提供了可以借鉴的经验。
       一是按照山水林田湖草各类生态要素之间的密切联系,按照“从山岭到河湖”的区域单元实施工程。依据生态系统的空间差异性,采用空间分析技术方法,识别“生命共同体”生态保护修复的重点区域空间分布和主要结构特征,对山水林田湖草生态保护修复工程实施范围进行区域划分,制定不同单元的工程实施方案,明确具体项目布局、优先示范区片、主要建设内容、实施计划安排等,科学确定保护修复的布局、任务与时序。云南抚仙湖生态保护修复工程是以抚仙湖为核心,构建“一湖三圈五区”流域生态保护修复推进格局,实现山上山下、流域上下游联动的整体性和系统性。河北雄安新区生态保护修复工程以白洋淀水质提升和生态功能恢复为核心,划分为以内生污染源治理为主的白洋淀片区、以白洋淀外部污染源控制为主的南部片区和以白洋淀周边绿色空间生态功能提升为主的北部工程片区,将淀、水、田、城等要素有机串联,构建“生态带—绿色廊道—淀泊”的生态保护修复工程格局。
       二是全面查清突出问题及其主导因素,针对问题设计工程。按照“聚焦核心区域、聚焦核心问题,理清核心问题,进一步增强区域主要生态功能”的原则和“一块区域、一个问题、一种技术、一项工程”的思路,形成生态保护修复关键技术整体解决方案。广西南宁市左右江流域山水林田湖草生态保护与修复工程涉及水环境保护与整治、土地整治与土壤改良、矿山环境治理与修复等三个方面工程项目。在水环境保护与整治项目中,针对农业面源污染、部分河段水质较差、城镇污水处理设施不完善、水库水源污染等突出环境问题,设计了生活污染控制、清水产流机制修复等工程;在土地整治与土壤改良项目中,针对土壤保肥能力较差、中低产田和坡耕地面积分布广、部分现状田块布局零乱、田间道路和水利设施不配套等问题,设计了耕地提质改造、土地整治等工程;在矿山环境治理与修复项目中,针对矿山开采造成的地形地貌破坏、植被覆盖破坏、水土流失,尾矿废石废渣堆放等问题,设计了废弃矿山修复、水环境整治、植被恢复等工程。
       三是统筹使用各类财政资金,重在探索市场化资金筹措机制,有力保障工程实施。山水林田湖草生态保护修复工程要求试点地区立足现有资金渠道,盘活存量资金,整合财政资金,形成资金合力,避免交叉重复,做到“预算一个盘子,支出一个口子”。项目的资金来源主要有中央和省级单位的各类专项补助、地方财政预算以及社会资金,政府资金来源涵盖财政、环保、国土、水利、农业、林业、畜牧、渔业、城建等多部门的专项资金,项目包括高标准基本农田建设、退耕还林、湖泊生态环境保护、农业综合开发、中小流域治理、生态林建设、大气污染治理、水污染治理、土壤污染治理、农村环境综合整治等等,需要按照“职责不变、渠道不乱、资金整合、打捆使用”的原则,优先支持山水林田湖草生态修复项目。对于社会资金,探索资金筹措机制,建立绿色融资平台,发展社会资本合作(PPP)模式,并不断创新支持方式和利益分配机制,以吸引更多的资本参与其中,最终做到“各炒一盘菜、共办一桌席”,发挥协同效应,合力推进工程实施。赣州市借助赣江新区国家绿色金融改革创新试验区机遇,经过不断探索,充分运用市场机制,拓宽融资渠道,采取建设—经营—转让(BOT)、建设—租赁—转让(BLT)、PPP等模式用于废弃矿山生态修复与公园建设、污水处理厂、生活垃圾处理系统等基础设施。
       四是创新管理体制机制,实现山水林田湖草生态保护修复统一管理。要建立与“山水林田湖草是一个生命共同体”理念相适应的创新体制机制,打破“各自为战”的工作模式,建立统一协调机制,加强部门联动,实行长效管理,为工程顺利实施提供保障。各地应制定出台一系列制度政策,包括责任落实与考核、资金使用管理、工程实施监督等。例如在云南,省委书记任抚仙湖总河长,并组建了在抚仙湖管委会领导下以抚仙湖管理局为主体的综合执法体系。河北雄安新区则充分发挥智慧城市的技术平台优势,创新技术模式,构建一体化生态环境监测预警体系和智能管控体系,利用大数据分析技术,提升信息化服务能力。
 
       三、加强生态保护修复工程顶层设计
       生态保护与修复是一项长期而复杂的系统工程,需要国家加强顶层设计,进行跟踪监督,完善体制机制,从而保障工程顺利实施,取得实效。
       一是科学谋划国土空间生态保护修复工程布局,制定全面推进工程实施的整体格局。生态保护与修复尚处于历史欠账多、基础能力差的阶段,单靠国家试点工程难以达到预期成效,应建立多层次、大范围的立体推进格局,加快恢复和提升我国生态环境安全水平,按照国家和省级两个层级,制定生态保护修复工程推进格局和计划。国家应进一步聚焦跨区域性、重要性、综合性较突出的生态问题,加大“两屏三带”等事关国家生态安全的区域和长江经济带大保护、京津冀协调发展、“一带一路”等国家区域战略和倡议的山水林田湖草生态保护修复力度,特别是对于跨省重大区域的保护修复工程,进行统一部署。各省(自治区、直辖市)也应尽快建立省级层面的山水林田湖草生态保护修复工程试点区域,优先开展生态保护红线和自然保护地区域生态保护修复。
       二是加快制定出台山水林田湖草生态保护修复相关标准规范,确保工程设计实施科学规范。尽管我国已经在植树造林、水土流失治理、防风固沙、水源地建设、矿山修复治理等方面制定了相关的工程实施标准规范,但是这些标准规范主要是针对具体的工程措施提出了实施步骤、技术要求等,还不能体现山水林田湖草系统性保护修复的要求。将各类生态要素、各项生态措施统筹考虑,按照维护和提升区域整体生态系统功能的角度,研究制定区域山水林田湖草生态保护修复技术指南和标注规范,明确在区域、流域范围内实施山水林田湖草生态保护修复的技术路线、主要内容、标准方法等,能够推动山水林田湖草生态保护修复的科学性、针对性和有效性。还需要研究出台工程动态监测、成效评估、绩效考核的相关规范标准,推动山水林田湖草生态保护修复监督管理走向制度化、规范化。
       三是进一步构建监测监控体系,切实加强工程实施监管。依托现有生态环境监测网络体系,并结合天地一体化生态环境监测体系,根据山水林田湖草生态保护修复工程的布局,优化监测体系布局。研究布设山水林田湖草生态保护修复工程监测点位,在现有资源保护和生态环境监测内容体系中增加山水林田湖草生态保护修复监测,最终搭建形成山水林田湖草生态保护修复监测预警大数据平台。对山水林田湖草生态保护修复工程实施进行全过程跟踪监督,及时发现工程实施成效,将山水林田湖草生态保护修复纳入中央环保督察,适时开展山水林田湖草生态保护修复专项督查,落实生态环境保护的党政主体责任。
       四是完善体制机制,形成山水林田湖草生态保护修复长效机制。稳步推动机构改革,及时调整、落实相应职责定位,加快建立分工明确、统一协同的国土空间生态保护修复工作格局,避免政出多门、责任不明,导致新的职责交叉和碎片化管理。加强部门联动,形成管理合力,建立山水林田湖草生态保护修复协调机制和统一监管机制,落实生态保护与修复责任主体,建立“源头预防、过程控制、损害赔偿和责任追究”一体化机制。进一步统筹整合原有的财政资金来源渠道,并鼓励探索全社会资金筹措机制。更好发挥政府引导作用,让市场在资源配置中起决定性作用,加强与金融资本合作,吸引社会资本积极参与。
       五是加强生态保护修复技术模式的研发和应用,强化科技支撑作用。需要在以往技术实践的基础上,进一步引进国际上成熟的生态保护修复技术,加大对难点问题、生态环境新问题的研究,提出技术解决路径。将生态修复技术纳入国家科技重点领域,组建稳定的技术团队,加大对生态保护修复关键技术攻关活动的支持力度,加快攻克一批关键共性技术,尽力解决技术瓶颈。(作者系中国环境科学研究院生态文明研究中心主任、研究员,中国生态文明研究与促进会理事)
 
       本网编辑 周业勇

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