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科学推进国家公园高标准建设——《国家公园设立规范》等5项国家标准解读
日期:2021-11-05
来源:中国绿色时报 国家林业和草原局政府网 http://www.forestry.gov.cn/2021-11-04
 
       10月12日,习近平主席在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上宣布我国正式设立5个国家公园,全面开启了我国国家公园建设的新篇章。
       国家公园设立标准是什么?有何准入条件?2019年,国家林草局牵头启动了国家公园及自然保护地相关标准的制定工作,成立了国家公园和自然保护地标准化技术委员会,推进建立以国家公园为主体的自然保护地体系标准化工作。
       2020年8月,由国家林草局申请,国家市场监管总局、国家标准化管理委员会审查批准了《国家公园设立规范》等5项国家标准制定计划立项,启动了国家标准制修订快速程序,用4个月时间完成标准制订的程序要求,于2020年12月22日正式发布,其中《国家公园设立规范》进行修订后于2021年10月11日正式发布实施。
      《国家公园设立规范》等5项国家标准贯穿了国家公园设立、规划、勘界立标、监测和考核评价的管理全过程,为构建统一规范高效的中国特色国家公园体制提供了重要支撑。
       现对《国家公园设立规范》《国家公园总体规划技术规范》《国家公园监测规范》《国家公园考核评价规范》《自然保护地勘界立标规范》5项国家标准一一予以解读。
 
       国家公园设立规范
      《国家公园设立规范》的颁布,意味着国家公园不能随便设立,它有遴选和确定的统一尺度,有建设的准入门槛,对于国家公园设立、建设、管理和绩效评估等具有基础性作用。
       国家公园的首要功能是保护重要自然生态系统的原真性、完整性,兼具科研、教育、游憩体验等综合功能的定位。因此,《国家公园设立规范》首先明确了建设的基本原则,即彰显国家公园基本理念、体现国家公园体制精神、突出自然保护基本国情。
       在此基础上,《国家公园设立规范》规定了国家公园准入条件、认定指标、调查评价、命名规则和设立方案编制等要求。
       准入条件是遴选国家公园的统一尺度,包括国家代表性、生态重要性和管理可行性等3个方面。这是国家公园的准入门槛,也是其核心内容。
       国家代表性在国家公园遴选中极其重要。国家公园应选择具有中国代表意义的自然生态系统,或中国特有和重点保护野生动植物物种的集聚区,且具有全国乃至全球意义的自然景观和自然文化遗产的区域。同时,国家公园的设立和发展必须符合国家的整体利益和长远利益,应由国家来主导设定。
       生态重要性是国家公园的核心功能,其他任何功能都必须在保护生态的基础上开展。国家公园应能够长期保护并维持国土生态安全屏障,生态服务功能显著。当然,强调生态性并不排斥文化资源、文化遗产的保护利用。自然生态系统所承载的无论是自然资源还是文化资源,都必须完整、原真地保存并展示其自然或文化特征,代代传承下去,这也是国家公园管理的责任和义务。
 
       管理可行性是国家公园设立的落脚点。国家公园既要体现国家事权,国家管理、国家立法、国家维护;又要充分考虑我国人多地少的现实条件,能够较好地协调利益相关者的关系,具备以较合理的成本实现有效管理的潜力,能够较好解决土地与资源所有权者的权益,并适度开放相关区域以提供科普教育、自然游憩和生态体验。
       认定指标是遴选国家公园的基础,主要指上述3个条件对应的9项指标。具体而言,国家代表性包括生态系统代表性、生物物种代表性、自然景观独特性;生态重要性包括生态系统完整性、生态系统原真性、面积规模适宜性;管理可行性包括自然资源资产产权、保护管理基础、全民共享潜力。
       以物种国家代表性为例,珍稀、濒危物种及其栖息地的保护不是国家公园的关键目标,但具有国家象征的旗舰物种、伞护物种应是建立国家公园关注的重点对象,因为这些物种如大熊猫、东北虎、亚洲象、丹顶鹤、红豆杉、中华白海豚等,对公众也具有极高吸引力与号召力,也是区域生态代表性物种,通过保护可以促进公众对生物多样性保护和国家公园建设的关注。
       调查评价是确保国家公园设立工作严肃性和科学性的重要手段,需要对照准入条件和认定指标进行符合性认定,以确保在设立国家公园时某些不可替代性的关键指标的符合性。当然,并非各项指标都必须满足相应条件,在9项指标中,生态系统代表性和生物物种代表性可以2选1,其他7项指标均需同时符合要求才给予认定。
       命名规则关系到国家公园的名字,要求全部采用“特征要素+国家公园”的命名法。其中,“特征要素”为专名,“国家公园”为通名。特征要素宜选择区域内流传时间久远、知名度较高的山地、河湖等自然地理实体名称、典型生态系统类型、旗舰物种等名称,以及地域名称和文化背景名称等,具有指位作用,在全国存在明确指向。
 
       国家公园总体规划技术规范
       大国发展,规划先行。国家公园发展更如是。
      《国家公园总体规划技术规范》规定了国家公园总体规划的定位、原则、程序、目标、内容、生态影响评价和效益分析和文件组成等具体要求,明确了现状调查评价、范围和分区的指标与方法,提出了保护体系、服务体系、社区发展、土地利用协调、管理体系等规划的主要内容和技术方法。
       之所以明确国家公园总体规划的定位,是落实中办、国办印发的《建立国家公园体制总体方案》提出要制定国家公园总体规划、功能分区等技术规程的要求,是在总结以往各类自然保护地总体规划相关标准应用实践的基础上,根据我国国家公园的功能定位,结合国家正在构建国土空间规划体系、强调“多规合一”的大背景,对国家公园总体规划进行了明确定位。
       也就是说,国家公园总体规划属于国土空间规划体系的专项规划,是国家公园规划体系的重要组成部分,是国家公园空间管理和发展建设的纲领性文件,具有空间属性、建设属性和管理属性,适用于国家公园总体规划的编制、审查、管理和实施评估。
       不仅如此,国家公园规划的范围界定和管控分区、重点内容等也与其定位有着密切关系。
       国家公园的首要功能是重要自然生态系统的原真性、完整性保护,同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。可是,我国人多地少,国家公园不可避免地分布有原住居民。
       因此,国家公园的范围界定和管控分区应在对地理环境与资源、社会经济状况和管理现状进行详细调查和评价的基础上进行。国家公园的范围界定应遵从原真性、完整性、协调性和可操作性四大原则。国家公园管控区分为核心保护区和一般控制区,实行差别化管控,自然生态系统保存最完整、核心资源集中分布或者生态脆弱需要休养生息的地域纳入核心保护区。同时,可根据迁徙鸟或洄游野生动物活动规律与保护需求,划一定范围的季节性核心保护区,规定严格管控的时限与范围。为实现国家公园的精细化管理,还可在管控区的基础上,根据管理目标进一步划分为严格保护区、生态保护区、传统利用区、科教游憩区等功能区。
       国家公园规划的内容重点强调了保护体系、服务体系、社区发展、土地利用协调和管理体系等5个方面。
       保护体系包括生态保护、生态修复、生物资源保育、风景资源保护、文化遗产保护、环境保护和防灾减灾;服务体系规划包括科学研究、自然教育、游憩体验、解说系统、应急救助以及基础工程;社区发展包括社区格局的空间调控、产业引导、社区共管和入口社区建设;土地利用协调包括基本要求、土地利用规划和土地用途管制要求;管理体系包括管理机构、人员编制、管理局站布局、监测体系、资源利用与特许经营、智慧平台、管理能力建设。
       其中,社区发展和土地利用协调备受关注。
       社区发展与“生态美、百姓富”的双赢目标息息相关。社区格局的空间调控应根据国家公园的管理目标,严格控制人口规模、用地规模;可根据当地资源优势、产业结构现状和发展趋势,引导传统产业转型和绿色发展,发掘地方特色,创建国家公园品牌;可以建立社区共管机制、设置生态管护公益岗位、建立完善生态补偿机制和利益分配机制、探索保护地役权改革等;要统筹交通、服务等功能需求。
       土地协调利用主要是为解决以往自然保护地建设规划存在无法落地的情况,保障国家公园规划内容能够切实落地实施,并与国土空间规划衔接,实现“多规合一”。因此,要遵循3个原则:与国家公园生态保护红线对接,与国土空间规划“一张图”衔接,土地调查分类应以全国第三次土地调查为基础。特别是核心保护区,除国家特殊战略需求需要外,严格限制生态用地向建设用地转化。
 
       国家公园监测规范
       在某种意义上,监测类似于对国家公园进行体检。
       全面、及时、准确监测国家公园生态系统和自然文化资源的保护、修复、利用与管理活动及成效等各项指标,不仅可以详尽了解国家公园现状,对加强国家公园生态系统原真性、完整性保护也极为重要。
      《国家公园监测规范》主要包括监测内容指标、监测体系构建、监测技术方法、分析评价等。
       监测内容指标涉及自然资源、生态状况、科学利用和保护管理等四大类型。
       不同类型有哪些具体指标需要进行监测?
       以自然资源为例,有土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、湿地资源、海洋资源、自然景观资源、遗产遗迹资源及其他资源等10种类别可开展监测。各类别均有多项具体监测指标,如草原资源指标包括草原类型及面积、草原植被综合盖度、单位面积产草量等。
       保护管理类型的具体监测指标则包括管护站点数量、管护人员数量、公益岗位数、立案备案次数、执法人次、废弃物产生量、常住人口数、人均收入等。
       可以看出,标准的监测指标设定是全方位的。
       所有监测指标均为共性指标,不同国家公园可根据自身实际情况和特点,选择符合实际需求的个性指标,开展监测。
       并非所有指标的监测频次都一样。针对不同指标,标准明确了短周期、年度、长周期等不同监测周期。
       如果是在自然灾害频发、人为干扰强度大、野生动物损害严重等情况突出的区域,或者是以气象、空气质量、水文、水质、物候等为代表的自然环境类监测指标以及生态体验、灾害管控等科学利用和保护管理类监测指标,都应根据实际情况加大监测频次,进行短周期监测。
       与保护恢复、管理任务或工程项目进展等相关的指标,如森林、湿地、海洋等自然资源以及管护面积、游客量等指标,宜每年监测一次。
       矿产储量、森林蓄积、生物多样性普查等指标,原则上可每5年监测一次。
       当然,所有这些监测指标如果没有一个可靠、高效、开放的监测体系,进行采集、传输、存储、分析并向国家公园体系内外提供数据共享交换和发布服务,是不可想象的。
       国家公园监测体系是重要的工具和手段,是所有监测活动开展的唯一载体和重要平台。
       国家公园监测体系实行“各国家公园管理局-管理分局-管理站”三级监测架构,并与国家自然生态网络感知平台连接。
       数据采集利用国家公园“天地空一体化”监测模式,综合运用天基卫星遥感监测、空基航空遥感监测、地面综合监测以及社会经济调查等多种监测技术手段方法,在一个体系下进行交叉核验,实现数据融合、数据共享,对国家公园形成立体化、精细化监测。
       数据传输结合自身情况,选择运营商网络、自建有线或无线网络、卫星通信等方式,实现前端自动化监测设备的数据传输和人员通信信号覆盖。
       数据存储将监测数据、各类基础数据进行汇聚存储,经清洗处理入库后,形成国家公园综合信息数据库、空间地理信息库和专题数据库。
       借助大数据、人工智能等新一代智能信息技术,对数据处理分析后,监测数据可面向国家公园体系内外实现多样化应用和共享。
       除了监测内容、监测体系外,采取何种监测技术方法同样值得重视。标准规定,国家公园可根据各自实际情况,综合运用卫星遥感监测方法、地面监测方法、航空遥感监测方法、资料查询方法、访问调查方法、实验分析方法、大数据分析方法等。
       对所有监测数据结果的分析评价,标准规定了监测指标计算、结果评价和监测报告编制等3项工作内容。
       监测为及时、全面、真实了解国家公园现状和动态变化趋势提供了一个科学手段,是国家公园建设不可或缺的关键环节之一。
 
       国家公园考核评价规范
       中办、国办印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出,组织对自然保护地管理进行科学评估,及时掌握各类自然保护地管理和保护成效情况,发布评估结果。
       如何考核评价各国家公园所开展的阶段性建设管理运行水平以及自然资源和生态系统总体态势?考核评价有哪些内容?采用什么考核评价程序和方法?对此,《国家公园考核评价规范》进行了明确规定。
       考核评价的周期、内容、指标、程序、方法等构成该标准的主体内容。
       标准明确考核评价的原则是,坚持严谨的科学态度,采用科学的技术方法,按照统一标准,定期对各国家公园进行客观、公正的考核评价,保证考核评价结果科学、连续和可比。
       依据标准,考核评价分为年度考核和阶段评价,年度考核周期为1年,阶段评价周期原则上为5年。考核评价应在考核或评价周期的末期进行,也可根据需要和目的进行不定期考核评价。
       年度考核侧重于建设保护与日常管理,年度考核成果是阶段评价的基础和参考,阶段评价是国家公园规划建设管理目标的全面评价总结。
       年度考核内容包括建设管理任务完成情况、保护管理成效、公共服务和负面清单等四大部分共16项具体指标,阶段评价内容包括自然禀赋、管理成效、生态资产和负面清单等四大部分共22项具体指标,每部分权重占比不同。
       值得一提的是,负面清单是在最终评分上扣除,年度考核总计扣分最多50分,阶段评价总计扣分最多20分。资源破坏、环境污染、超量超载、有害生物危害、森林火灾、群体性事件等,都将纳入负面清单。
       在程序上,考核评价分三步走:准备、自评估和实地考核评价。实地考核评价由考核评价组在现地访问座谈、审阅材料,开展重点区域现场勘察、质询,确定年底工作考核或阶段评价得分,得出考核评价初步结果。
       考核评价涉及评分、打分,标准共有5个附录,对此进行统一规范。
       附录A《国家公园考核评价指标及评分》和附录D《国家公园年度考核评分表》是规范性附录,统一评分标准,规定了考核和评价的指标、评分和打分表,其余3个为资料性附录。
       在前期数据收集、资料分析和调查核实的基础上,针对附录A中每一个考核指标,根据目标完成情况划分考核档次并打分,按照公式计算出各国家公园考核评价的总分值。
       考核评价组所有成员打分的算数平均值为该国家公园考核评价的最终评价结果,结果分为优、良、合格和不合格。分值≥90分为优,60分以下为不合格。
       考核评价完成后,考核评价组还需针对考核评价过程和结果编写考核评价报告,提交国家公园主管部门,考核评价报告要简述考核评估组织、时间、进程、结果等。
       报告需概要性描述本国家公园现状,主要包括基本特征、历史沿革、具有国家代表性、典型性的自然生态系统和自然遗迹及主要保护对象等;简要介绍考核评价的行程,主要包括资料收集与核查、交流座谈、外业踏察等。
       同时,报告需阐述本国家公园任务完成情况、取得主要成绩、工作亮点和经验,阐述本国家公园考核评价得分情况及指标达标情况、存在的问题,并根据考核评价结果提出本国家公园优化建议和意见。
 
       自然保护地勘界立标规范
       清晰的边界是自然保护地监督管理的基础和前提。
       长期以来,我国自然保护地勘界立标缺乏科学完整的技术规范体系,而且成果要求也没有统一标准,一些特殊情况处理也无据可依。
       自然保护地勘界立标就是要明确自然保护地范围和分区,落实自然保护地法定面积和边界,推动自然保护地规范化建设和精细化管理,确保自然保护地执法监督有据可依。
      《自然保护地勘界立标规范》规定了自然保护地勘界立标要由政府主导,依据现有数据资料,遵循依法依规、科学规范和公开透明的原则,组织利益相关者共同对已经划定的自然保护地边界进行实地勘察、测绘,签订勘界议定书,标定精确的管理边界线。通过勘界和现地的界线标定,确保自然保护地的外部边界和内部分区边界均清楚,相当于明确了管理部门、社区居民及访客的管理边界与行为边界。
       自然保护地勘界应该由当地政府组织,依据现有自然保护地范围边界的矢量数据、图件和文字描述等数据资料,利益相关者共同对已经划定的自然保护地边界进行实地勘察、测绘,形成精确的、标定的边界线,确保自然保护地的外部边界和内部分区边界均清楚,自然保护地管理部门、当地居民与周边居民达成一致。
       自然保护地勘界立标应遵循3项原则:
       依法依规。依法批准设定的自然保护地,应当具备明确范围、面积和边界,依法勘界是自然保护地必须完成的法定程序,勘界工作符合国家相关规定。
       科学规范。确定自然保护地范围和边界应当确保保护对象和相关生态系统的原真性、完整性和适度性,要采用现代技术和先进方法进行勘界,以矢量数据和卫星影像图作为标识自然保护地范围和界线的基础,精确标定界线,科学合理,符合相关标准和规范。
       公开透明。勘界要与当地政府、相关社区和居民等利益相关方复核并签订协议,勘定的范围和界线予以公示,并根据勘界结果组织设立界桩、界碑、指示牌或浮标等。
       在勘界立标过程中,勘界依据尤为重要,它是验收自然保护地勘界成果的核心要件,分国家级和地方级自然保护地两类。
       国家级自然保护地以国务院发布或国务院授权省级人民政府以及其他国务院原自然保护地行政主管部门发布的自然保护地面积、范围和分区图件和描述为依据。早期建立的国家级自然保护地,国务院未发布面积和范围的,以省级人民政府、国务院自然保护地主管部门上报国务院申请新建或调整并通过审查的文件所规定的面积、范围与分区为依据;上述文件仍未明确面积和范围的,以国务院原自然保护地主管部门批复国家级自然保护地总体规划、总体设计的面积、范围与区划为依据。
       地方级自然保护地以省级人民政府批复的文件为依据。市、县级人民政府批复的地方级自然保护地面积、范围和分区,应尽快按程序报省级人民政府批准。勘界工作由省级人民政府组织开展并公告勘界结果。此外,在自然保护地勘界存在多种依据且不一致时,应“以图为先”,未编制总体规划则以主管部门批复的总体设计附图为依据,没有图件,或图件不清晰、完整的,按公布的面积和范围描述作为辅助依据。若有边界不明确、存在多项有效依据、表述与实际管理长期不符、公布面积与图件资料存在不一致等情况时,应以最新依据为准。(曹云 吴兆喆)
 
       本网编辑:周业勇

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